L’appalto integrato, il decreto correttivo e le nuove procedure per l’affidamento congiunto della progettazione e esecuzione dei lavori

Marco Agliata

La mancata o tardiva comprensione delle conseguenze che si sarebbero determinate con la cancellazione dell’appalto integrato ha determinato, salvo poche e rare eccezioni, una situazione di blocco di molti interventi che, alla data del 19 aprile 2016, erano stati programmati con questa procedura. A tale proposito ha scarsa rilevanza il fatto che l’abrogazione di questo istituto era stata già ipotizzata alcuni mesi prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo 50/2016 in quanto la maggior parte di queste situazioni interessava progetti il cui livello esecutivo non poteva essere acquisito in poco tempo.
Questo aspetto introduce un primo elemento di riflessione in merito all’importanza che delle appropriate valutazioni su due elementi essenziali della emanazione di norme andrebbero effettuate prima dell’entrata in vigore delle norme stesse:
• la coerenza giuridica delle norme con il sistema legislativo di riferimento (aspetto ampiamente posto in evidenza dai pareri molto critici espressi dal Consiglio di Stato);
• la conoscenza delle conseguenze degli atti normativi che si stanno promulgando e valutazioni delle possibili ricadute sul mondo reale.
Le direttive europee nn. 23, 24 e 25 di cui il d.lgs. 50/2016 costituisce attuazione sono state emanate nel febbraio 2014 e lo Stato italiano aveva, pertanto, 2 anni di tempo per la predisposizione della norma nazionale corrispondente; un tempo che è stato sufficiente alla maggior parte dei Paesi Ue per ottemperare non lo è stato per lo Stato italiano.
Sebbene l’Italia disponesse già di un sistema di norme per gli appalti pubblici costituito dal precedente decreto legislativo di recepimento (d.lgs. 163/2006) e dal regolamento di attuazione (d.P.R. 207/2010), più volte rivisti e integrati e certamente destinati ad ulteriori adeguamenti, si è proceduto, solo negli ultimi mesi prima della scadenza del termine per l’emanazione della norma nazionale, a costruire un sistema basato sul principio della soft law di indirizzo e degli strumenti di regolazione successivi che hanno determinato una situazione piuttosto caotica dalla quale sarà possibile uscire solo dopo vari passaggi, molti dei quali ancora in corso.
In queste condizioni si è, pertanto, manifestato, tra gli altri problemi, un blocco complessivo di molti canali di spesa come quelli legati alla programmazione e attuazione delle risorse comunitarie con alcuni miliardi di euro di gare pronte ad andare in appalto integrato e che si sono bloccate con concreti rischi di successivi de-finanziamenti.
Di fatto al momento della prima pubblicazione del 19 aprile 2016 del d.lgs. 50/2016 non è stato previsto un tempo di adeguamento opportuno che avrebbe consentito di arrivare in modo progressivo alla cancellazione dell’appalto integrato e si è posto rimedio, solo un anno dopo, con il correttivo pubblicato con d.lgs. 56/2017 ed entrato in vigore il 20 maggio 2017, quando ormai tutti i problemi causati da questa poco avveduta iniziativa si erano già manifestati in tutta la loro entità.
Il ravvedimento parziale giunto con le modifiche inserite nella pubblicazione del d.lgs. 56/2017 non è stato operoso per alcune ragioni:
• provvedimento tardivo in quanto emanato 13 mesi dopo la prima pubblicazione del codice dei contratti pubblici e quindi dopo un tempo troppo lungo per poter risolvere in modo concreto le problematiche scaturite dal blocco degli appalti;
• modifica normativa ad utilità limitata perché tutte le stazioni appaltanti che non hanno potuto attuare la procedura dell’appalto integrato, ora, a più di un anno di distanza, hanno già dovuto predisporre dei percorsi alternativi realizzando anche il livello esecutivo della progettazione per non rischiare di perdere i finanziamenti ricevuti;
• intervento legislativo parziale in quanto, anche considerando le nuove opportunità consentite dal correttivo, si vedrà nelle parti seguenti di questa nota che si tratta di provvedimenti che hanno dei limiti temporali di attuazione e che possono interessare solo un numero ridotto di condizioni.