Intervista al Presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione, Raffaele Cantone

Alessandro Massari

Alessandro Massari, Direttore della Rivista "Appalti&Contratti", intervista Raffaele Cantone. Il Presidente ANAC fa il punto sulle prospettive di riforma del Codice, le concessioni, dopo i tragici fatti del Ponte Morandi, l’Albo nazionale dei commissari di gara, il nuovo sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, il ruolo dell’ANAC

Ho avuto il privilegio e il piacere di intervistare alla fine di settembre il Dott. Raffaele Cantone, Presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione (vai al video), al quale ho rivolto domande sulle questioni che ho ritenuto più attuali e avvertite, sia dalle stazioni appaltanti che dagli operatori economici che agiscono nel sistema dei contratti pubblici.
Ho anzitutto chiesto al dott. Cantone di tracciare un bilancio sui primi due anni e mezzo di applicazione del nuovo Codice. Il Presidente dell’ANAC ha ammesso che il d.lgs. 50/2016 “non è nato fortunato”, e presenta diversi difetti genetici, tra i quali aver previsto la possibilità di un solo decreto correttivo, da adottarsi entro un solo anno solare, un arco temporale troppo breve per verificare tutte le criticità applicative e congegnare un efficace intervento emendativo.

Con il d.lgs. 56/2017 sono state introdotte modifiche ad un Codice in realtà non ancora entrato sostanzialmente in vigore, ha osservato il Presidente: molte infatti sono le innovazioni di sistema previste dal d.lgs. 50/2016 che non sono state attuate e comunque non ancora operative: dal sistema di qualificazione, all’Albo dei commissari, dal rating di impresa, alla cabina di regia, ecc. In altre parole, appena pubblicato in Gazzetta il nuovo Codice ci si è preoccupati di modificarlo subito, piuttosto che di attuarlo concretamente e renderlo effettivamente vigente e funzionale.

Il nuovo Governo ha già annunciato di voler intervenire nuovamente sul decreto 50: ho chiesto al Presidente dell’ANAC quali potessero essere gli aspetti meritevoli di miglioramento e ottimizzazione nel quadro di quella dialettica, molto avvertita dagli operatori, tra “semplificazione-efficienza” da un lato e “legalità-prevenzione” dall’altro. Dialettica, questa, che il dott. Cantone ritiene anzitutto non corretta: “legalità e prevenzione sono strumenti che possono garantire con certezza una maggiore efficienza e semplificazione”. E, ancora “la parola semplificazione in questo periodo mi fa venire l’orticaria… è diventata uno slogan, una parola vuota dietro la quale può nascondersi tutto”.
“Se semplificare significa smontare i criteri di garanzia della legalità e correttezza – che tra l’altro sono imposti dalle direttive comunitarie – sono assolutamente contrario”, ha affermato il Presidente dell’ANAC, il quale ha inoltre osservato che il presunto blocco del mercato degli appalti pubblici – rispetto al quale si intendono giustificare interventi di “semplificazione” – è smentito dai dati rilevati dalla stessa ANAC, che, al contrario, testimoniano una ripresa del mercato assai significativa sia nel 2017 che nel 2018. Saranno allora proprio le ulteriori, ennesime, modifiche al Codice una possibile causa di una “stasi” del mercato, atteso che le stazioni appaltanti dovranno prima metabolizzare le nuove norme, con immaginabili riflessi sulle procedure di aggiudicazione delle commesse pubbliche.
“In realtà vi sono certamente aspetti del nuovo Codice che meritano un miglioramento, ma al momento non si comprende quale possa essere la filosofia di questo nuovo provvedimento governativo. Se i temi di intervento dovessero essere quelli, così ampi e numerosi, individuati nella consultazione aperta dal Ministero delle Infrastrutture, allora il Codice dovrebbe essere interamente riscritto”.

I tragici fatti del Ponte Morandi a Genova hanno polarizzato l’attenzione sia sulla questione della sicurezza delle opere pubbliche sia, più in generale, sul modo di gestire le infrastrutture in Italia mediante lo strumento concessorio. L’ANAC ha dedicato, nel corso della sua attività, ampio spazio al tema delle concessioni, comprese quelle autostradali, evidenziandone spesso le criticità, anche avuto riguardo al rapporto tra Piano economico-finanziario, investimenti, rendimenti e rischio operativo. Ho chiesto quindi al dott. Cantone quali possano essere i principali aspetti delle concessioni meritevoli di un futuro intervento a livello normativo. Il Presidente ha osservato che il tema delle concessioni va ben al di là di quelle autostradali: l’ANAC ha avviato un monitoraggio, al fine di dare attuazione all’art. 177 del Codice, sulle concessioni in essere e ha rilevato concessioni molto risalenti, spesso oggetto di rinnovi reiterati, in spregio ai principi di concorrenza. Per molti aspetti i concessionari si sentono oramai proprietari della struttura e del bene dato in concessione. Oltre al profilo normativo, si pone più urgentemente una questione di buona amministrazione ed è necessario che lo Stato riprenda un controllo effettivo delle proprie disponibilità. Nello specifico delle concessioni autostradali, l’ANAC ha da tempo evidenziato diverse criticità: non sono state fatte le gare per le tratte più significative e spesso si sono disposte proroghe al di fuori delle regole della concorrenza e dell’evidenza pubblica. Infine, sul punto del rapporto tra piani economico-finanziari e calcolo dei pedaggi, i meccanismi delineati sono molto complessi e vanno ancora approfonditi, ma l’ANAC ha ottenuto un risultato storico: nonostante l’opposizione MITT, si è garantita la “disclosure” e la pubblicazione dei dati dei PEF, i quali hanno fatto emergere i rilevanti vantaggi economici assicurati ai concessionari.

Tornando al tema delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, tra le innovazioni di maggiore impatto nelle procedure di aggiudicazione, vi è quella dell’albo nazionale dei commissari di gara, la cui operatività è oramai imminente. Come noto, il 10 settembre scorso si è aperta la fase di iscrizione, mentre l’obbligo per le amministrazioni aggiudicatrici è riferito alle procedure che prevedono un termine di presentazione delle offerte successivamente al 15 gennaio 2019. Le stazioni appaltanti temono una dilatazione dei tempi delle procedure e difficoltà organizzative nella gestione di commissari esterni. Ho chiesto al dott. Cantone una valutazione sul sistema dell’albo nazionale dei commissari alla luce delle preoccupazioni espresse dagli operatori e della possibile fuga verso il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso, o addirittura a frazionamenti artificiosi, per evitare la commissione esterna.
Il Presidente, da un lato, ha stigmatizzato il ricorrente pregiudizio nei confronti del nuovo Codice e l’atteggiamento di chiusura delle p.a. di fronte alle innovazioni, ancora prima che queste siano sperimentate nella loro concreta operatività; dall’altro, ha evidenziato la preoccupazione circa la modestissima risposta da parte dei professionisti all’apertura delle iscrizioni, probabilmente causata dall’incertezza sulla stessa sopravvivenza del nuovo Albo e dall’onerosità dell’iscrizione. E si ritorna al circolo vizioso che si è già evocato, tra mancata attuazione del nuovo Codice e i proclami circa la necessità di continui interventi modificativi: è l’incertezza del quadro normativo la vera causa delle patologie del sistema dei contratti pubblici.

Il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti costituisce uno dei cardini della riforma dei contratti pubblici, che attende anch’esso peraltro una completa attuazione. Il Presidente dell’ANAC ha rilevato anzitutto che la mancata emanazione del d.P.C.M. sui requisiti per la qualificazione, che costituisce il presupposto applicativo, rende tuttora inattuabile l’avvio del sistema di qualificazione. Le difficoltà nel varare il d.P.C.M. si ricollegano anzitutto alla netta opposizione delle stazioni appaltanti, in particolare quelle minori, come gli enti locali, che lamentano criteri troppo restrittivi. Il dott. Cantone non ha nascosto le criticità nell’attuazione del sistema di qualificazione, portando come esempio le analoghe difficoltà incontrate nell’elenco degli affidamenti in house di cui all’art. 192 del Codice. In ogni caso, la concreta attuazione del sistema richiederebbe un adeguato periodo transitorio per consentire alle stazioni appaltanti di maturare i requisiti di qualificazione. In defintiva, è auspicabile – ha osservato il Presidente – un preciso indirizzo politico che trasferisca dall’ANAC al Ministero delle infrastrutture l’attuazione, gestione e responsabilità del sistema di qualificazione.
Infine, abbiamo chiesto al dott. Cantone quali sono gli auspici nella prospettiva di una possibile evoluzione dell’Autorità, quanto a compiti e funzioni nel sistema dei contratti pubblici. Il Presidente ritiene che non sia opportuno attribuire ulteriori poteri o funzioni all’Autorità, quanto piuttosto – come già ribadito – che si garantisca stabilità e continuità del quadro normativo. Le funzioni attive dell’ANAC nel sistema dei contratti pubblici hanno bisogno di maggiore chiarezza. Anche il recente Regolamento approvato dall’ANAC per dare attuazione all’art. 211, comma 1-bis del Codice, sul potere di impugnazione degli atti di gara delle stazioni appaltanti, è oggetto di incertezze sulla sua sopravvivenza e se sarà oggetto di revisione o meno nel futuro intervento correttivo.
“L’annuncite” è una delle peggiori malattie del nostro Paese – ha affermato il Presidente – “con la logica dell’annuncio si legittimano rinvii di tutte le decisioni”. Le indicazioni del Governo sulle possibili modifiche al Codice sono talmente ampie, generiche e a 360 gradi, che diventa difficile fare valutazioni precise. “L’appello forte che ci sentiamo di fare come Autorità è che, se si devono fare modifiche, si facciano presto: come si dice nei matrimoni, se qualcuno ha qualcosa da dire, parli ora o taccia per sempre”.
Il dott. Cantone ha concluso l’intervista citando Longanesi: “l’Italia è un paese che preferisce le inaugurazioni alle ristrutturazioni, e abbiamo visto quali sono le conseguenze delle continue inaugurazioni piuttosto che delle vere ristrutturazioni”. E come dargli torto?

Non possiamo che condividere gli auspici del Presidente dell’ANAC verso una maggiore stabilità e certezza delle regole in un settore centrale per il sistema Paese, che muove una massa finanziaria pari al 17% del PIL e costituisce una leva strategica di politica economica e sociale. L’ulteriore auspicio che ci sentiamo di formulare, interpretando i sentimenti degli operatori, è quello di una maggiore armonia istituzionale e di una collaborazione effettiva tra i principali attori (ANAC, Governo e Ministero) che possa condurre in tempi brevi a rendere operativi strumenti imprescindibili per una maggiore efficienza nelle procedure di aggiudicazione, come ad esempio la Banca dati nazionale degli operatori per la semplificazione della verifica dei requisiti soggettivi, la piattaforma digitale ANAC, gli applicativi per gestire le gare telematiche nelle regioni ove non sono ancora operativi, tenuto conto della scadenza del 18 ottobre. Tutto questo, insieme ad un’altrettanto auspicabile generale rasserenamento del clima, oggi decisamente cupo e pesante, che caratterizza il settore dei contratti pubblici, dominato dalla costante preoccupazione di commettere errori in una materia dove la giurisprudenza è ancora troppo oscillante, e dallo spettro delle tante responsabilità, anche da parte di chi agisce con la massima correttezza e integrità morale.
La versione integrale dell’intervista è disponibile sul sito www.appaltiecontratti.it, accessibile dalla homepage.

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