Tra (mille)proroghe a vincoli di finanza pubblica e (molte) deroghe (al principio di onnicomprensività)

Tiziano Tessaro

Il numero che ci accingiamo a presentare affronta una tematica particolare, lasciata spesso in ombra, ma carica di non poche conseguenze, in molteplici direzioni, per il dipendente pubblico: il principio di onnicomprensività. È noto del resto il principio secondo cui nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d’ufficio (cfr. Corte dei conti Puglia, sezione giurisdizionale, sentenze nn. 464, 475 e 487 del 2010). La giurisprudenza della Corte dei conti se ne è occupata a più riprese (cfr. ex multis, delibera Sez. Veneto, n. 361/2013) e ha avuto modo di ribadire che detto principio trova espresso fondamento negli artt. 2, comma 3 e 24, comma 3 del d.lgs. 165/2001 in virtù del quale il trattamento economico stabilito dalla contrattazione collettiva remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti nonché qualsiasi incarico ad essi conferito dall’amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa, mentre per il personale non dirigente, esso trova la sua enunciazione nella norma contenuta nell’art. 45 del d.lgs. 165/2001.

La concreta enunciazione di detto principio si è peraltro intrecciata con l’affermazione, prevista parimenti dalle norme citate, della riserva alla contrattazione collettiva in tema di determinazione del corrispettivo delle prestazioni dei dipendenti: con la conseguenza, da un lato, che solo il contratto collettivo nazionale, può fissare onnicomprensivamente il trattamento economico, mentre dall’altro il contratto decentrato assume rilevanza nei limiti di quanto disposto dalle fonti nazionali.

In ambo i casi, solo la legge può derogare a tale sistema, prevedendo talora specifici, ulteriori, compensi (Sez. Autonomie n. 7/2014 e Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011) o addirittura la possibilità di una diversa strutturazione del trattamento economico, sia sul piano qualitativo che su quello quantitativo: con la conseguenza che quest’ultima individuazione derogatoria deve costituire un’eccezione di stretta interpretazione, con divieto di analogia (art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile: Sezione Campania, parere 7.5.2008, n. 7), essendo regola generale quella secondo cui il contratto individuale o una determinazione unilaterale dell’ente (ad esempio un regolamento) non possono determinare il corrispettivo e, dall’altro, che tale corrispettivo, come ampiamente sottolineato, retribuisce ogni attività che ricade nei doveri d’ufficio.

Sulla scorta di quanto evidenziato, il contenimento delle risorse per la contrattazione integrativa rientra tra gli ambiti prioritari di intervento da parte del legislatore, ai sensi dell’art. 23 del d.lgs. 75/2017, dell’art. 1, comma 236, della l. n. 208/2015 e, antecedentemente, dall’art. 9, comma 2-bis, del citato d.l. n. 78/2010, di cui la Corte dei conti ha già avuto modo di sottolineare, quali norme vincolistiche di rango pubblicistico, la sostanziale identità di ratio (cfr. delibera Sez. Veneto n. 378/2016/PAR).

È stato osservato infatti come la struttura del vincolo di spesa per il trattamento economico accessorio del personale degli enti locali imposto dall’art. 1, comma 236, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016), ai fini del concorso delle autonomie territoriali al raggiungimento del riequilibrio complessivo e della stabilità della finanza pubblica, ricalcasse fedelmente, fatto salvo il diverso riferimento temporale, la lettera dell’art. 9, comma 2-bis, del decreto-legge n. 78/2010 (Sezione delle autonomie, del. n. 34/2016/QMIG).

A sua volta, l’art. 23 del d.lgs. 75/2017 riproduce il contenuto dell’art. 1 comma 236 vigente a partire dal 1° gennaio 2017 e prevede che “Nelle more di quanto previsto dal comma 1, ai fine di assicurare la semplificazione amministrativa, la valorizzazione del merito, la qualità dei servizi e garantire adeguati livelli di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, assicurando al contempo l’invarianza della spesa, a decorrere dal 1° gennaio 2017, l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo determinato per l’anno 2016”.

Insomma, “la regola generale voluta dal legislatore è quella di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati alla generalità dei dipendenti dell’ente pubblico” (cfr. Sez.Riunite in sede di controllo n. 51/CONTR/2011 e Sezione Veneto n. 285/2011/PAR, n. 513/2012/PAR e 583/2012/PAR), a parte i casi eccezionali nei quali le risorse destinate al trattamento accessorio possano considerarsi per così dire “sterilizzate”, cioè che possono affluire al Fondo senza violare i vincoli di cui all’articolo 9, comma 2-bis (v. sempre la citata deliberazione delle Sez. Riunite n. 51/CONTR/2011 e le deliberazioni Sez. Veneto nn. 280, 325 e 437/2012/PAR)”.

In questo quadro rigoroso e caratterizzato dal fatto che le anzidette disposizioni sono “di stretta interpretazione” nel senso che non ammettono deroghe o esclusioni, appare senz’altro utile mettere in evidenza le eccezioni che sono state individuate, alla stregua della vigente normativa.

Una di queste è rappresentata dalla materia degli incentivi per funzioni tecniche, la cui tormentata delimitazione è cosa nota ai più: si tratta cioè di compensi previsti in favore dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni a fronte dello svolgimento di determinate attività finalizzate alla conclusione di appalti. Operando in deroga al generale principio di onnicomprensività della retribuzione, essi sono erogabili solo a fronte dello svolgimento di un elenco tassativo di attività, ed in relazione a determinate categorie contrattuali. La delimitazione del loro ambito di operatività è stata non a caso quindi oggetto di numerosi interventi normativi e di una copiosa giurisprudenza, in sede soprattutto contabile, ma anche amministrativa e civile. Il puntuale e rigoroso intervento di Marco Scognamiglio è diretto a ricostruire in un quadro organico e sintetico, proprio per questo sicuramente degno di nota, la disciplina inerente a detti incentivi, attraverso una analisi storico-sistematica, che tiene conto dei principali interventi giurisprudenziali. In particolare, esso ha di mira la individuazione delle condizioni di ordine generale che rappresentano il presupposto per l’erogazione degli incentivi in esame: questo, alla luce dell’evoluzione giurisprudenziale che ha interessato la delimitazione e l’ambito delle singole attività incentivabili e che sembra non essere ancora arrivata ad approdi certi, in materia contrattuale pubblicistica in relazione a specifiche fattispecie. Di peculiare interesse per gli enti locali appare poi il riflesso, in ragione di alcune zone d’ombra ancora lasciate dalla normativa, che gli incentivi possono avere sulle norme vincolistiche di spesa cui le Autonomie sono assoggettate.

Un’altra fattispecie derogatoria del principio di onnicomprensività del trattamento economico è quella recentemente reintrodotta dalla l. 145/2018, in ragione dell’esigenza – peraltro non nuova – di incentivare il recupero dell’evasione, in relazione ai due principali tributi spettanti ai comuni. Nella prospettiva anzidetta, l’incentivo per il recupero dell’evasione TARI e IMU è, nondimeno, soggetto (e questo viene messo in evidenza dall’interessantissimo articolo di Marco Rossi) a determinati vincoli (legati al trattamento economico individuale ed all’ammontare del maggior gettito accertato e riscosso) ed è utilizzabile in presenza di taluni presupposti (come l’approvazione dei documenti contabili nei termini previsti dal d.lgs. 267/2000) che ne consentono la destinazione al potenziamento delle risorse strumentali degli uffici comunali preposti alla gestione delle entrate ed al trattamento accessorio del personale dipendente, anche di qualifica dirigenziale, previa contrattazione integrativa.

Una ulteriore deroga al principio dell’onnicomprensività della retribuzione vigente nel pubblico impiego, concerne l’attività degli avvocati pubblici, compresi quelli degli enti locali: pur usufruendo del trattamento retributivo, tabellare e accessorio, tipico cioè dei dipendenti pubblici, essi fruiscono  di compensi variabili correlati all’esito favorevole delle liti patrocinate, da corrispondere alle condizioni previste dalla legge e nella misura e modalità fissate dal  regolamento dell’ente e dal CCNL del comparto di appartenenza. La deroga all’onnicomprensività, come pone in evidenza il lucido contributo di Giuseppe Panassidi, è giustificata dalla doppia identità dell’avvocato pubblico, allo stesso tempo dipendente e professionista, con destinazione in via esclusiva allo svolgimento di tali compiti. La disciplina derogatoria postula l’esistenza di taluni presupposti indispensabili per l’erogazione dei compensi professionali, quale l’iscrizione all’albo professionale e l’avvenuta costituzione nell’ente di appartenenza di un “ufficio legale” con specifica attribuzione della trattazione degli affari legali. Similmente alle fattispecie derogatorie sinora illustrate, anche in questo caso, la complessa struttura regolatrice di tali particolari compensi è causa di diverse criticità e fonte di interpretazioni contrastanti in giurisprudenze e dottrina, con conseguenti frequenti applicazioni diversificate nei vari enti, anche dello stesso comparto, spesso non in linea con la disciplina di legge.

In questo quadro, non potevamo dimenticare la – pure in questo caso – tormentata disciplina dei diritti di rogito che come noto sono dovuti al Segretario comunale in funzione di una prestazione azionabile a richiesta dell’amministrazione per l’attività rogatoria, con il limite dello «stipendio in godimento»: come sottolinea il pregevole articolo di approfondimento di Maurizio Lucca, l’importo retributivo risulta indifferente alle eventuali vicende occorse durante l’anno, esigendo che la prestazione del Segretario, qualora richiesta, sia retribuibile in misura non superiore al quinto dello stipendio, oltre il quale opera il citato principio di onnicomprensività con esclusione di ogni compenso.

Completa il quadro delle deroghe ordinamentali la vicenda relativa alla implementazione e regolamentazione di forme di previdenza complementare applicabili a tutta la platea dei lavoratori dipendenti, pubblici e privati, che come noto sono diretta conseguenza delle riforme che in senso restrittivo hanno caratterizzato la previdenza obbligatoria a partire dagli anni Novanta. I fondi pensione consentono, come si vedrà nell’articolo ricostruttivo ad opera di Marco Scognamiglio, di integrare il trattamento previdenziale, mitigando la flessione, registrabile in seguito all’effetto delle menzionate riforme, del rapporto tra l’ammontare dell’assegno pensionistico e quello dell’ultimo stipendio percepito (tasso di sostituzione). Uno dei vantaggi che dette forme di previdenza complementare (e in particolare il Fondo Perseo Sirio) presentano per il lavoratore è costituita dal contributo datoriale previsto a seguito dell’adesione, che negli enti pubblici sfugge ai limiti imposti dal principio di onnicomprensività della retribuzione. Tale principio è stato affermato dalla giurisprudenza in sede consultiva della Corte dei conti, distinguendo tra i vincoli legislativi riferiti alla spesa complessiva dell’ente e quelli che invece interessano il trattamento spettante al singolo. Di particolare interesse appare in tal senso la vicenda giurisprudenziale che ha interessato i proventi derivanti da sanzioni del Codice della strada, per le categorie contemplate dalle disposizioni che regolamentano la disciplina in esame.

A corredo di quanto sinora esaminato, la consueta rubrica di Marzia Alban si occupa – in chiave squisitamente operativa – dello schema di regolamento per la ripartizione del fondo incentivante “funzioni tecniche”, contemplato dal decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, all’art. 113, con una interessante proposta di articolato normativo che tiene conto dei singoli spunti dottrinali e soprattutto giurisprudenziali compendiati nel più sopra citato articolo di Scognamiglio.

Ma ovviamente il numero non poteva prescindere – oltreché dalla consueta analisi degli istituti della riservatezza e della protezione dei dati personali (con l’esame di una importante pronuncia del Consiglio di Stato), a cura di Francesco Modafferi – dall’analisi delle principali novità contenute non solo nella legge di bilancio 2020 (legge 160/2019), ma anche nel decreto fiscale (d.l. 124/2019) e nel decreto-legge milleproroghe (d.l. 162/2019) che interessano gli enti locali e la cui disamina è contenuta nell’intervento autorevole di Mirka Simonetto, il cui prezioso commento ci consente di comprendere i tratti salienti delle recenti manovre finanziarie nelle loro più minute articolazioni.

Buona lettura