Oneri ed onori della sicurezza… Presupposti di tutela o formalismi incompresi?

Pierluigi Gianforte

Poniamo l’attenzione sugli aspetti della sicurezza nella progettazione di un’opera: progettare la sicurezza significa parlare di “Piano di sicurezza e coordinamento” o più sinteticamente del PSC e degli atti correlati. Analizziamo la questione.

Il tema dei costi ed oneri della sicurezza, come ben noto agli operatori del settore, è questione annosa e di non rapida soluzione poiché connotata da una serie contraddittoria di disposizioni normative e giurisprudenziali a dir poco ondivaghe.
Nello spirito pratico che ispira l’operato dello scrivente si intende fornire un contributo sulle principali criticità ponendo l’attenzione alle fasi cruciali della commessa ovvero 1) quella della progettazione, 2) quello dell’affidamento e 3) quello della realizzazione.
Le proprie valutazioni non possono tuttavia prescindere da una doverosa e preliminare ricostruzione storico dell’evoluzione normativa che riesca a far capire anche l’effettiva distinzione tra COSTI ed ONERI come intesi dal legislatore e come applicati nella pratica dagli operatori e dalla Giustizia amministrativa e civile.

Sicurezza, le origini e la sua evoluzione normativa nell’ordinamento italiano
La sicurezza è un tema centrale nella disciplina degli appalti, in quanto materia legata al diritto fondamentale della salute, come tale a rilevanza costituzionale (artt. 32 e 41, comma 2, Cost.) e comunitaria, connotandosi il bene protetto come inderogabile e con tutela a carattere imperativo. Nell’evoluzione normativa della materia l’ambito della sicurezza è sempre stato legato alle attività di cantiere e la tutela è stata imperniata sulla configurazione del piano di sicurezza quale parte integrante del contratto di appalto o di concessione, sanzionandone la mancanza quale causa di nullità e la violazione quale grave inadempimento suscettibile di determinare la risoluzione del contratto.
In ambito pubblicistico con la modifica apportata all’art. 31 (l. n.109 del 1994 ) dalla l. 18 novembre 1998, n. 415 è stato sancito il principio che gli oneri relativi alla sicurezza andassero evidenziati nei bandi di gara e sottratti a ribasso d’asta.
Tale principio contenuto nella l. n. 415/1998 per quanto riguarda i lavori pubblici, è stato esteso dal d.lgs. n. 528/1999, di modifica del d.lgs. n. 494/1996, ai lavori privati, assumendo valenza di carattere generale la regola secondo cui, a garanzia della sicurezza e della salute dei lavoratori impegnati nei cantieri, il costo delle misure di sicurezza, degli apprestamenti, dei dispositivi di protezione collettiva ed individuale, previsti nei piani, è sottratto alla competizione del mercato e va riconosciuto integralmente agli appaltatori, mediante esclusione dallo sconto o ribasso d’asta.
Corollario di tale tutela è la definizione dettagliata di tali costi.
Ai sensi degli artt. 12 del d.lgs. n. 494/1996 e 41 del d.P.R. n. 554/1999, sostituiti dalle norme di analogo tenore, di cui agli artt. 39 del d.P.R. n. 207 del 2010 e 100 – Allegato XV del d.lgs. n. 81 del 2008, la stima dei costi della sicurezza è uno degli elementi essenziali del piano di sicurezza e coordinamento (PSC) di competenza del coordinatore della progettazione nominato dalla stazione appaltante.
L’art. 31 della l. n. 109/1994 è stato poi riprodotto integralmente nell’art. 131 del d.lgs. n. 163 del 12 aprile 2006, con un richiamo al comma 1, al d.P.R. n. 222/2003 e l’autorizzazione al Governo ad introdurre modifiche in conformità alle direttive comunitarie, e alla relativa normativa nazionale di recepimento.
In assenza di precipue indicazioni normative riguardo l’esatta definizione dei costi della sicurezza e conseguentemente dei criteri di computo, essenziale per garantire la tutela preliminare di sottrazione al ribasso, sulla base anche di una serie di indicazioni dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, sono stati valorizzati alcuni elementi normativi per definire e circoscrivere l’ambito dei costi di sicurezza. L’Autorità di vigilanza con la Determinazione n. 2/2001 del 10 gennaio 2001, interpretativa della Determinazione n. 37/2000, aveva chiarito che “La stima complessiva delle spese di sicurezza si compone di due parti, una parte compresa nel prezzo unitario delle singole lavorazioni [Decreto del Ministero dei lavori pubblici del 19 aprile 2000, n. 145, art. 5, comma 1, lett. i)] ed una parte di spese cc.dd. speciali non incluse nei prezzi [Decreto del Ministero dei lavori pubblici del 19 aprile 2000, n. 145, art. 5, comma 1, lett. a)]. La loro somma rappresenta il costo della sicurezza non soggetto a ribasso. Sia la parte degli oneri di sicurezza inclusa nei prezzi che quella afferente agli oneri cc.dd. speciali (la presenza in cantiere dell’ambulanza e del medico, le riunioni mensili degli operai, ecc.) deve essere determinata dal progettista. Nel caso degli oneri inclusi nei prezzi, il progettista determina analiticamente la quota di detti oneri. Nel caso di oneri cc.dd. speciali, il progettista procede ad un computo metrico degli stessi. La somma degli oneri di sicurezza “speciali” e di quelli inclusi nei prezzi, porta alla determinazione delle spese complessive della sicurezza SCS e, di conseguenza, anche di IS (incidenza media della sicurezza)”.

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