Il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti nello schema di d.P.C.M.

Alessandro Massari

È stato reso noto lo schema di d.P.C.M. recante la definizione dei requisiti tecnico-organizzativi per l’iscrizione all’Elenco delle stazioni appaltanti qualificate.

La qualificazione delle stazioni appaltanti rappresenta come noto uno dei cardini della riforma del sistema dei contratti pubblici voluto dal legislatore del nuovo Codice. La legge delega, tra i criteri direttivi ai quali avrebbe dovuto ispirarsi il d.lgs. 50/2016, aveva infatti previsto all’art. 1, comma 1, lett. bb) ed dd), bb), la “razionalizzazione delle procedure di spesa attraverso l’applicazione di criteri di qualità, efficienza, professionalizzazione delle stazioni appaltanti, prevedendo la riorganizzazione delle funzioni delle stazioni appaltanti, con particolare riferimento alle fasi di programmazione e controllo, nonché prevedendo l’introduzione di un apposito sistema, gestito dall’ANAC, di qualificazione delle medesime stazioni appaltanti, teso a valutarne l’effettiva capacità tecnica e organizzativa, sulla base di parametri obiettivi”, insieme alla “riduzione del numero delle stazioni appaltanti, effettuate sulla base del sistema di qualificazione di cui alla lettera bb), con possibilità, a seconda del grado di qualificazione conseguito, di gestire contratti di maggiore complessità, salvaguardando l’esigenza di garantire la suddivisione in lotti nel rispetto della normativa dell’Unione europea, e fatto salvo l’obbligo, per i comuni non capoluogo di provincia, di ricorrere a forme di aggregazione o centralizzazione delle committenze, a livello di unione dei comuni, ove esistenti, o ricorrendo ad altro soggetto aggregatore secondo la normativa vigente, garantendo la tutela dei diritti delle minoranze linguistiche come prevista dalla Costituzione e dalle disposizioni vigenti”.

Nel disegno del nuovo Codice, scolpito nell’art. 37, fatta salva l’autonomia “minima garantita” per l’attività contrattuale minore, ovvero quella infra 40.000 per servizi e forniture e 150.000 euro per lavori, per effettuare procedure di importo superiore a tali soglie (salvo che non ricorrano a ordini su strumenti di acquisto messi a disposizione delle centrali di committenza: OdA su MePA e adesioni a convenzioni/accordi quadro delle centrali) le stazioni appaltanti, per procedere autonomamente, devono essere in possesso della necessaria qualificazione ai sensi dell’articolo 38. Le stazioni appaltanti non in possesso della necessaria qualificazione procedono all’acquisizione di forniture, servizi e lavori ricorrendo a una centrale di committenza ovvero mediante aggregazione con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica (art. 37, comma 3). Un regime speciale è poi previsto per i comuni non capoluogo al comma 4 dello stesso art. 37.

In altre parole, le procedure autonome e il relativo CIG diventeranno un “lusso” che solo poche stazioni appaltanti (quelle qualificate, appunto) potranno in futuro permettersi. Peraltro, il sistema non prevede una qualificazione obbligatoria o “d’ufficio”, ma solo “a richiesta”. Le stazioni appaltanti che non intendono fare domanda di qualificazione dovranno però individuare il soggetto di riferimento che intenderà qualificarsi e che espleterà, anche per loro conto, la funzione di stazione appaltante.

Come noto, l’art. 38, comma 2 del Codice prevede che con d.P.C.M., da adottarsi, su proposta del MITT e del MEF, di concerto con il Ministro per la semplificazione della pubblica amministrazione (il termine di novanta giorni dalla data di entrata in vigore del Codice è come sempre stato ampiamente superato), sentite l’ANAC e la Conferenza unificata, sono definiti i requisiti tecnico organizzativi per l’iscrizione all’elenco delle stazioni appaltanti qualificate, in applicazione dei criteri di qualità, efficienza e professionalizzazione, tra cui, per le centrali di committenza, il carattere di stabilità delle attività e il relativo ambito territoriale. Il decreto definisce, inoltre, le modalità attuative del sistema delle attestazioni di qualificazione e di eventuale aggiornamento e revoca, nonché la data a decorrere dalla quale entra in vigore il nuovo sistema di qualificazione.

Lo schema di d.P.C.M. conferma che sono esclusi dal sistema di qualificazione gli enti aggiudicatori che non sono amministrazioni aggiudicatrici operanti nei settori speciali (quindi imprese pubbliche e soggetti titolari di diritti speciali ed esclusivi) e gli altri soggetti aggiudicatori di cui all’articolo 3, comma 1, lettera g) (ovvero la categoria degli “altri soggetti aggiudicatori”, che comprende i soggetti privati comunque tenuti all’osservanza delle disposizioni del Codice).
La qualificazione delle stazioni appaltanti (art. 2 dello schema) attesta la loro capacità di gestire direttamente, secondo criteri di qualità, efficienza e professionalizzazione, e nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza, l’insieme delle attività che caratterizzano il processo di acquisizione di un bene, di un servizio o di un lavoro, in relazione ai seguenti ambiti di attività, così come individuati dai relativi acronimi:

1. programmazione e progettazione (AP);
2. gestione e controllo della fase di affidamento (AA);
3. gestione e controllo di esecuzione, collaudo e messa in opera (AE).

L’articolo 4 dello schema prevede quattro livelli di qualificazione:

1. il livello base: lavori, per importi da 150mila euro fino a un milione di euro; servizi e forniture da 40.000 euro al sotto-soglia;
2. il livello medio: lavori per importi da un milione di euro fino alle soglie comunitarie; servizi e forniture per importi dalle soglie comunitarie fino a un milione di euro;
3. il livello alto: lavori per importi superiori alle soglie comunitarie fino a 20 milioni di euro (ad esclusione dei lavori complessi); servizi e forniture per importi superiori a un milione fino a cinque milioni;
4. il livello superiore: lavori per importi oltre i 20 milioni di euro o per i lavori complessi; servizi e forniture di importo superiore a cinque milioni di euro.

La qualificazione in un determinato livello consentirà ovviamente di acquisire lavori, servizi e forniture anche nei livelli più bassi. La qualificazione nei livelli medio-alto-superiore consente, nei limiti degli importi indicati, anche l’affidamento delle concessioni (di cui alla parte III del Codice), e dei contratti di PPP (di cui alla parte IV). Nei contratti misti, per applicare il sistema di qualificazione pertinente, si dovrà avere riguardo all’oggetto principale del contratto ai sensi dell’art. 28 del Codice.

Il nuovo sistema di qualificazione traspone logiche, istituti e modelli collaborativi già consolidati nell’ambito della qualificazione degli operatori economici, prevedendo, ad esempio, la possibilità di aggregazione da parte delle stazioni appaltanti che, singolarmente, non sono in possesso di tutti i requisiti, mediante la somma dei requisiti posseduti dalle singole stazioni appaltanti aggregate, i quali dovranno far capo ad un’unica struttura organizzativa e funzionale del soggetto aggregato. Pare dunque delinearsi un quadro normativo simmetrico e omologo a quello attinente la qualificazione delle imprese.

Venendo ai singoli requisiti di qualificazione, lo schema, in linea con l’art. 38, comma 4, del Codice distingue tra requisiti di “base” e requisiti “premianti”.

Relativamente ai requisiti di base, le stazioni appaltanti dimostrano anzitutto la presenza, all’interno dell’articolazione organizzativa, di strutture organizzative stabili dedicate alla gestione delle attività di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione, e dotate di adeguato organico.

Circa il requisito attinente alla “presenza nella struttura organizzativa di dipendenti aventi specifiche competenze” in rapporto alle predette attività, si prevede, per ciascuno dei diversi livelli (base-medio-alto-superiore) un numero minimo di dipendenti con titoli di studio ed esperienza. Ad esempio, per il livello medio nei lavori (importi fino alla soglia) è richiesta la presenza di tre tecnici con laurea magistrale abiltiati alla professione, quattro tecnici diplomati, due laureati in materie giuridico-economiche ovvero due diplomati con funzioni apicali ed esperienza almeno quinquennale nella medesima o in altre stazioni appaltanti, e due amministrative diplomati. Per servizi e forniture (livello base, importi fino alla soglia comunitaria), un esperto con laurea magistrale con specifiche competenze professionali nelle aree di interesse della stazione appaltante; due diplomati in servizio da almeno cinque anni nella medesima stazione appaltante o in altre amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori, con specifiche competenze; un laureato in materie giuridico-economiche; un amministrativo diplomato. In caso di ricorso al PPP e concessioni, ai fini della qualificazione è inoltre richiesta la presenza di almeno un dipendente con titolo di studio non inferiore alla laurea in scienze economiche.

È peraltro significativo il temperamento introdotto all’art. 6, comma 3, per il quale, pur in assenza dei requisiti relativi alla dotazione minima del personale, qualora sia comprovato il possesso degli altri requisiti, la qualificazione viene concessa qualora la stazione appaltante dimostri la capacità di far fronte alle gare programmate con il personale a disposizione. La disposizione pare correlarsi all’evidenza anche ai noti vincoli relativi all’assunzione di personale nelle p.a.

Particolare attenzione è poi posta al requisito relativo al “sistema di formazione ed aggiornamento del personale”, con la previsione di un programma di formazione del personale dipendente che contempli l’effettiva partecipazione ad almeno 30 ore di formazione annuale nelle materie pertinenti gli ambiti di attività di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione. Per l’attività di formazione, le stazioni appaltanti si avvalgono, oltre che delle strutture pubbliche e di organismi di diritto pubblico deputate all’attività di formazione, anche di strutture private con specifica esperienza e specializzazione, accreditate dalla Scuola nazionale dell’amministrazione della Presidenza del Consiglio dei ministri. Nelle more dell’accreditamento sono prese in considerazione le ore di formazione effettivamente svolte e dimostrate da ciascuna stazione appaltante.

Il numero di gare svolte nel quinquennio precedente la data di richiesta di qualificazione è pure articolato per ciascun livello di qualificazione, con la previsione di un numero minimo di valore corrispondente al livello di qualificazione (1) livello base: 5 lavori, 15 servizi/forniture; 2) livello medio: 3 lavori, 12 servizi/forniture; 3) livello alto: 2 lavori, 10 servizi/forniture; 4) livello superiore: 2 lavori, 8 servizi/forniture). Non è peraltro rilevante solo il profilo quantitativo, non essendo infatti sufficiente solo il numero delle gare svolte, ma che queste siano state esperite sulla base di progetti qualitativamente adeguati. Si prevede, ad esempio, che per l’ambito di attività di programmazione e progettazione sono rilevanti i progetti affidati nell’ultimo quinquennio in esito a procedure di gara avviate dopo l’entrata in vigore del Codice che non siano stati oggetto di contestazioni da parte dei concorrenti in sede di gara o degli affidatari in sede di esecuzione, ovvero che la stazione appaltante non sia risultata soccombente in via definitiva in una percentuale massima del 10 per cento dei contenzioni sorti per motivazioni afferenti la documentazione contrattuale e non si sia proceduto a varianti superiori a quanto stabilito dal Codice per errori della progettazione o omissioni di progetto.

Si rammenta che per i lavori, costituisce requisito tecnico-organizzativo necessario per l’iscrizione nell’elenco delle stazioni appaltanti qualificate anche l’adempimento a quanto previsto dagli articoli 1 e 2 del decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229, in materia di procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche, di verifica dell’utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti e costituzione del Fondo opere e del Fondo progetti, e dall’articolo 29, comma 3.

Nel quadro dei requisiti premianti si prevede la valutazione positiva dell’ANAC in ordine all’attuazione di misure di prevenzione dei rischi di corruzione e promozione della legalità; la presenza di sistemi di gestione della qualità conformi alla norma UNI EN ISO 9001 degli uffici e dei procedimenti di gara, certificati da organismi accreditati per lo specifico scopo ai sensi del regolamento CE 765/2008 del Parlamento Europeo e del Consiglio; la disponibilità di tecnologie telematiche nella gestione di procedure di gara; l’ applicazione di criteri di sostenibilità ambientale e sociale nell’attività di progettazione e affidamento, l’utilizzo di metodi e strumenti elettronici specifici, quali quelli di modellazione elettronica e informativa per l’edilizia e le infrastrutture (BIM). Viene inoltre disciplinato con dettaglio il requisito premiante del livello di soccombenza nel contenzioso in via definitiva riferito agli ultimi tre anni relativo alle procedure di gara avviate successivamente all’entrata in vigore del Codice. Il possesso di almeno quattro dei requisiti premianti sopra indicati consente l’applicazione di uno sconto del 20% delle soglie dei requisiti di base.

Una disciplina specifica è poi prevista per le centrali di committenza, la cui qualificazione avviene previo verifica dello svolgimento delle attività di centralizzazione con carattere di stabilità, dimostrato dall’esistenza di un’organizzazione dedicata allo svolgimento delle relative attività in favore delle amministrazioni ricadenti nell’ambito territoriale di competenza della centrale di committenza medesima. È inoltre prevista la ridefinizione degli ambiti territoriali in: nazionale, macroregionale, regionale, una o più aree vaste. La qualificazione in tali ambiti territoriali tiene conto della effettiva capacità di disporre di personale sui luoghi di esecuzione dei lavori o dei servizi senza oneri aggiuntivi.

La piena operatività del sistema richiede peraltro l’emanazione di ulteriori provvedimenti attuativi. Si prevede che il sistema di qualificazione entri in vigore il 90° giorno dalla data di pubblicazione in GURI del provvedimento ANAC di cui all’art. 38, comma 6, del Codice (col quale l’Autorità stabilisce le modalità attuative del sistema di qualificazione ed assegna alle stazioni appaltanti e alle centrali di committenza, anche per le attività ausiliarie, un termine congruo al fine di dotarsi dei requisiti necessari alla qualificazione, stabilendo altresì, modalità diversificate che tengano conto delle peculiarità dei soggetti privati che richiedano la qualificazione). Inoltre, per un periodo di 18 mesi (24 per gli enti del SSN) dalla data di entrata in vigore del sistema di qualificazione, le stazioni appaltanti che hanno fatto domanda di qualificazione, conservano, fino ad avvenuta qualificazione la capacità di espletare la propria attività e di acquisire il CIG. Mentre, come già detto, Le stazioni appaltanti che non intendono fare domanda di qualificazione, dovranno individuare il soggetto di riferimento che intenderà qualificarsi e che espleterà, anche per loro conto, la funzione di stazione appaltante.

Seguiremo con attenzione l’evoluzione e l’attuazione del sistema di qualificazione, insieme alle eventuali novità che il nuovo Governo, una volta insediato, intenderà introdurre in materia di contratti pubblici. Non sfugge a nessuno che la piena operatività del sistema – che rappresenta l’elemento baricentrico della riforma del nuovo Codice – richiederà un enorme sforzo tecnico-organizzativo, e ancor prima culturale, da parte di tutti gli attori coinvolti, per garantirne la completa ed effettiva attuazione e il raggiungimento degli obiettivi attesi.

 

(continua a leggere...)